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 葉興慶 ：中國農(nóng)業(yè)政策的悄然變化

   國務(wù)院研究室農(nóng)村司 葉興慶 

 

    **近幾年是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村面貌發(fā)生顯著變化的時期，也是指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的新理念新思路層出不窮的時期。中央提出了把解決好“三農(nóng)”問題放在全部工作重中之重的要求，做出了我國已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的判斷，明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方略，制定了多予少取放活和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，規(guī)劃了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的藍(lán)圖。城鄉(xiāng)二元體制開始破除，國家與農(nóng)民的分配關(guān)系發(fā)生重大變化，公共資源的分配開始覆蓋“三農(nóng)”，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展加快推進(jìn)。

    這一時期，我國農(nóng)業(yè)政策也在發(fā)生重大而深刻的變化。從農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)看，由單純促生產(chǎn)、保供給，轉(zhuǎn)向增產(chǎn)增收統(tǒng)籌兼顧；對農(nóng)產(chǎn)品市場的調(diào)控，也由偏重保護(hù)城市消費者利益，轉(zhuǎn)向消費者和生產(chǎn)者利益統(tǒng)籌兼顧。從農(nóng)業(yè)政策工具看，不僅取消了農(nóng)業(yè)稅，而且開始對農(nóng)業(yè)實行多種補(bǔ)貼；不僅使行政手段逐步淡出，而且邁出了糧食市場化的**后一步，逐步適應(yīng)了用市場手段調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系。從農(nóng)業(yè)政策決策機(jī)制和形式看，有多部門重復(fù)博弈機(jī)制，也有領(lǐng)導(dǎo)緊急決策機(jī)制；有中央1號文件等審慎決策形式，也有國務(wù)院常務(wù)會議、領(lǐng)導(dǎo)批示、考察講話等應(yīng)急決策形式。

    觀察中國農(nóng)業(yè)政策，不能不注意到，自2007年下半年以來，決策層對農(nóng)業(yè)的關(guān)注點再次集中到農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力和市場價格穩(wěn)定上來，特別是就生豬、油料、奶牛等單個品種農(nóng)產(chǎn)品的供給保障能力和市場價格穩(wěn)定提出并實施了一攬子解決方案。農(nóng)業(yè)政策的這一**新變化，究竟因何而起，對我國農(nóng)業(yè)政策的未來發(fā)展將產(chǎn)生什么影響，如何使我國未來農(nóng)業(yè)政策更有效率？

    一、農(nóng)業(yè)政策為什么回到原點

    2007年下半年以來的農(nóng)業(yè)政策變化，**突出的是農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力再次成為政策的著力點。國家先后就促進(jìn)生豬、油料、奶牛生產(chǎn)發(fā)展出臺了一攬子扶持辦法。尤其是，對農(nóng)產(chǎn)品供給的擔(dān)憂，**終主導(dǎo)了對2008年中央1號文件主題的選擇。一時間，農(nóng)業(yè)政策重新回到“發(fā)展生產(chǎn)、保障供給”的原點上來，促進(jìn)增產(chǎn)再次成為農(nóng)業(yè)政策的“主旋律”。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然是個老話題，但舊話重提面臨的卻是全新的時代背景。

    1．強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品供給是抑制當(dāng)前通貨膨脹的需要

    從2003年開始，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新一輪快速增長周期，連續(xù)5年GDP增速在兩位數(shù)，并且在前4年保持了“高增長、低通脹”的難得局面（見圖1、圖2）。但是，潛藏在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長表象下面的深層次矛盾越積越深，特別是固定資產(chǎn)投資增長過快、信貸投放過多、外貿(mào)順差過大的“三過”問題的長期積累，導(dǎo)致流動性過剩，通脹壓力越來越大。從2007年6月開始，我國CPI逐步走高，2008年2月達(dá)到8.7%，創(chuàng)11年新高。這其中，食品價格占絕大部分。2007年全年CPI上漲4.8%，其中食品價格上漲12.3%，拉動CPI上漲4個百分點，占到83.3%。2008年一季度食品價格上漲21%，拉動CPI上漲6.8個百分點，占到85%（見表1、表2）。2008年政府工作報告提出了全年GDP增長8%左右、CPI控制在4.8%左右的預(yù)期目標(biāo)。2008年是我國十分重要的一年，將隆重紀(jì)念改革開放30周年，舉辦北京奧運會，也是新一屆政府運轉(zhuǎn)的第一年，在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的同時CPI又不能太高。實現(xiàn)防止經(jīng)濟(jì)增長由偏快轉(zhuǎn)為過熱、防止價格由結(jié)構(gòu)性上漲演變?yōu)槊黠@通貨膨脹的宏觀調(diào)控目標(biāo)，需要采取綜合措施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、保障市場供給是其中關(guān)鍵性的措施。

    2．強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品供給是保障工業(yè)化城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)的需要

    從總體上看，在過去幾十年的工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高，基本滿足了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品不斷增長的需求。目前我國已經(jīng)入工業(yè)化城鎮(zhèn)化中期，2007年農(nóng)業(yè)占GDP比重已下降到11.7%，城鎮(zhèn)化水平已上升到44.9%。十七大報告指出，到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)時，我國工業(yè)化將基本實現(xiàn)，城鎮(zhèn)人口比重將明顯增加。這表明，今后一個時期，我國仍將處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的歷史階段。在這個階段，農(nóng)業(yè)能否繼續(xù)發(fā)揮支撐和保障作用，事關(guān)工業(yè)化城鎮(zhèn)化和整個現(xiàn)代化事業(yè)能否順利進(jìn)行。然而，從我國進(jìn)入工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段近十年來的實際情況和今后可預(yù)見的未來發(fā)展來看，農(nóng)產(chǎn)品需求格局和供給基礎(chǔ)已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生深刻變化。

    從需求來看，農(nóng)產(chǎn)品的剛性消費、改善性消費、轉(zhuǎn)化性消費均已經(jīng)并將繼續(xù)呈較快增長趨勢。一是隨著人口規(guī)模的增長，全社會對農(nóng)產(chǎn)品的剛性消費持續(xù)增加。1996年到2007年的10年間，我國人口凈增1億。到2020年我國人口總量即使按人口發(fā)展規(guī)劃要求控制在14.5億以內(nèi)，還將繼續(xù)凈增1.3億。多一口人，就多一張嘴。二是隨著人口結(jié)構(gòu)的變化和收入水平的提高，全社會對農(nóng)產(chǎn)品的改善性消費持續(xù)增加。1996年到2007年的10年間，城鎮(zhèn)人口比重從30.5%提高到44.9%、總量從3.7億人增加到5.9億人。人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的歷史進(jìn)程遠(yuǎn)未結(jié)束。按      2020年城市化率達(dá)到55%、人口總量控制在14.5億推算，2020年之前還將有2億多人從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。2030年和2050年城市化率將分別達(dá)到65%和75%，城市人口總量將進(jìn)一步增加。人口從農(nóng)村向城市的遷移，不僅是生產(chǎn)者向消費者的轉(zhuǎn)換、增加了對農(nóng)產(chǎn)品的商品性需求，而且提高了人均農(nóng)產(chǎn)品消費水平。盡管恩格爾系數(shù)在逐步下降，但無論在城市還是農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品消費的收入彈性仍大于零，縱向看不同年份之間、橫向看不同收入組別之間農(nóng)產(chǎn)品消費水平的差異仍然較大，這意味著隨著城鄉(xiāng)居民收入的增長，全社會因生活改善而增加的農(nóng)產(chǎn)品消費數(shù)量長期持續(xù)增加。三是隨著工業(yè)的發(fā)展，全社會對農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化性消費持續(xù)增加。特別是隨著近年來生物能源、生物化工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，工業(yè)對糧食、油料等農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化性消費不斷增加。如淀粉、酒精加工等號用玉米從2004年的250億斤增加到2007年的700億斤，三年增加了1.8倍，占玉米消費總量的比重由11%提高到25%。國家對玉米深加工發(fā)展已有所限制，但工業(yè)對農(nóng)產(chǎn)品的非食用轉(zhuǎn)化消費的增長是長期和不可逆轉(zhuǎn)的。

    從供給來看，農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)并將繼續(xù)受耕地、灌溉用水、農(nóng)資、人力資源等的約束。一是耕地減少的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。盡管實行**嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但2007年全國耕地面積仍減少到   18.26億畝，比1996年的19.5億畝，11年減少1.24億畝。國務(wù)院所要求的18億畝的底線能否堅守到2020年面臨許多挑戰(zhàn)。即使守住了這一底線，耕地面積也繼續(xù)將減少2600萬畝。二是灌溉用水總量難以增加。近年來我國缺水問題一直存在。目前在正常需要和不超采地下水的情況下，正常年份全國缺水將近400億方，400余座城市供水不足，110座城市嚴(yán)重缺水。根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)預(yù)測，到2030年我國總用水量約為7000億～8000億方，而屆時全國實際可利用水資源僅為        8000億～9000億方。如果不及早采取有力措施，我國將迎來嚴(yán)重的水危機(jī)。農(nóng)業(yè)是用水大戶，今后分配給農(nóng)業(yè)的水資源量不可能增加，生態(tài)用水、工業(yè)和城鎮(zhèn)用水將擠占農(nóng)業(yè)用水。三是農(nóng)資價格長期走高。石油、天然氣、煤炭、硫磺等資源性產(chǎn)品價格將不斷提高，化肥價格將受成本的推動而不斷走高。四是務(wù)農(nóng)勞動力緊缺問題日趨明顯。農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化問題越來越嚴(yán)重。一些地方農(nóng)機(jī)作業(yè)和農(nóng)業(yè)雇工費用快速增長。

    總之，農(nóng)產(chǎn)品需求和供給兩方面的變化，共同決定了在未來一個時期內(nèi)農(nóng)業(yè)能否支撐工業(yè)化城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)確實面臨許多不確定性?，F(xiàn)在需要做的，是盡量降低這些不確定性。

    3．強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品供給是應(yīng)對國際農(nóng)產(chǎn)品市場動蕩的需要

    **近兩年來，國際農(nóng)產(chǎn)品市場動蕩不安，主要農(nóng)產(chǎn)品價格大幅上漲。據(jù)統(tǒng)計，世界主要糧食價格自2005年來已上漲80%（見圖3）。僅2007年，世界小麥價格上漲112%，玉米價格上漲47%，大豆價格上漲47%（見圖4）。2008年4月7日，芝加哥商品交易所的大米期貨價格達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的20.985美元/100磅（約合0.463美元/公斤），這一價格已經(jīng)是一年前的2倍，自2001年以來更是漲了5倍。糧食等農(nóng)產(chǎn)品價格的急劇上漲已在一些國家引發(fā)嚴(yán)重社會問題。國際社會對此高度關(guān)注，一些國家紛紛采取限制出口、鼓勵進(jìn)口、增加儲備的應(yīng)對措施。國際市場糧食價格急劇上漲，原因極為復(fù)雜。

    第一，工業(yè)轉(zhuǎn)化性消費急劇膨脹拉動糧價上漲。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的報告稱，生物燃料的生產(chǎn)近年來已“吃掉”了近1億噸的谷物，成為谷物市場的重要消費源之一，其中用于生產(chǎn)燃料的玉米約為9500萬噸，占世界玉米消費總量的12%。2006年美國生物燃料乙醇的產(chǎn)量為1700萬噸，耗用了全國玉米產(chǎn)量的20%左右，2002年這一比例僅為11%，因發(fā)展乙醇導(dǎo)致玉米需求量增加而使2006年美國玉米價格上升73%。玉米價格上漲進(jìn)而導(dǎo)致2007年美國農(nóng)民增加玉米種植面積，減少大豆面積，這又使2007年大豆價格急劇上漲。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部預(yù)計，未來幾年內(nèi)，美國玉米產(chǎn)量的1/3將用于乙醇燃料生產(chǎn)。

    第二，投機(jī)性需求增加推動糧價上漲。世界糧食庫存將由2000/2001年度末的5.7億噸下降到2007/2008年度末的3.7億噸，達(dá)到30年來的**低點，小麥庫存僅夠全球人口不到三個月的消費，玉米庫存僅夠兩個月的消費。庫存持續(xù)下降，導(dǎo)致漲價預(yù)期不斷加劇，期貨市場上的投機(jī)性需求急劇增加，從而進(jìn)一步推動糧價上漲。專家認(rèn)為，糧價走高與國際金融市場走向也有關(guān)。自2007年夏天美國爆發(fā)次貸危機(jī)以來，歐美等國家多次下調(diào)利率，這些國家的固定收入投資回報率明顯減少。加上歐美股市屢屢下挫，急于為手頭資金尋找出路的投資者自然轉(zhuǎn)向商品期貨，包括農(nóng)產(chǎn)品、能源和金屬等在內(nèi)的期貨全面漲價。美元貶值也使以美元計價的農(nóng)產(chǎn)品價格上漲。

    第三，生產(chǎn)和運輸成本增加推動了糧價上漲。石油價格上漲帶來糧食生產(chǎn)和運輸成本上升，同時自然災(zāi)害造成糧食產(chǎn)量下降。

    第四，國家的不當(dāng)干預(yù)助推了糧價上漲。稻米生產(chǎn)國采取的出口限制措施正在不斷抬高米價：在全球第三大大米出口國越南（前兩名為泰國和印度），總理阮晉勇3月底宣布，今年越南的大米出口量將減少11%至400萬噸；越南糧食協(xié)會4月2日還稱，已要求其成員在6月之前停止簽署大米出口合同；中國也從今年1月1日起，對出口大米征收5%的暫定關(guān)稅；埃及則禁止在10月前出口大米。由于各產(chǎn)米國增加本國供應(yīng)和庫存的因素，聯(lián)合國估計，2008年全球大米出口量將比上年減少3.5%。全球米價上漲已引來不少投機(jī)者。一些分析師稱，泰國和越南的大米經(jīng)銷商正在囤積谷物。

    第五，部分經(jīng)濟(jì)體需求強(qiáng)勁拉動了糧價上漲。有專家稱，中國、印度等新興經(jīng)濟(jì)體居民對肉類食品需求的增長，引發(fā)了谷物飼料供求緊張，從而推升了糧價。這些國家居民增加攝入肉類或乳制品消耗掉了更多飼料糧，如生產(chǎn)每千克牛肉需消耗近8.5千克谷物、生產(chǎn)每千克豬肉需消耗5至7千克谷物。

    國際農(nóng)產(chǎn)品市場動蕩不安勢必要影響到我國農(nóng)業(yè)政策的走向。究竟應(yīng)該如何應(yīng)對這一局面？第一，要分清短期因素和長期趨勢。生物燃料發(fā)展導(dǎo)致需求增加、石油價格高導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，這些的確是長期趨勢。但僅僅憑這些情況，還不能得出國際農(nóng)產(chǎn)品已進(jìn)入高價階段或長期走高的結(jié)論。**重要的是要堅信市場的力量。2008年2月份，國際市場小麥期貨價格漲至創(chuàng)紀(jì)錄的13.495美元/蒲式耳（約合0.382美元/升），但在隨后的5周內(nèi)跌去34%，這部分是因為預(yù)計全球種植量將大幅上升。聯(lián)合國糧農(nóng)組織4月份發(fā)表公告指出，在天氣正常情況下，2008年世界大米產(chǎn)量預(yù)計將增加近1200萬噸，比上年增產(chǎn)1.8%。大米也許將重蹈小麥價格漲跌的覆轍。第二，提高市場運作效率。一些國家限制糧食出口是一種不負(fù)責(zé)任的行為。對國內(nèi)糧價進(jìn)行人為打壓扭曲了市場信號，不利于生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展。應(yīng)吸取這些國家的教訓(xùn)。

    二、老問題與新思路

    為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、保障農(nóng)產(chǎn)品市場供應(yīng)，以前曾經(jīng)使用過下達(dá)指令性生產(chǎn)計劃、實行統(tǒng)購統(tǒng)銷的做法，也使用過賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格的做法，還使用過取消農(nóng)業(yè)稅、實行多種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的做法。這些做法起到了一定作用，有些還在繼續(xù)實行，如對具體的生產(chǎn)經(jīng)營行為有直接影響的良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和糧食**低收購價，又如與具體的生產(chǎn)經(jīng)營行為并不掛鉤、按土地面積均分、具有普惠式特征的糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)。其中，農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的力度還在繼續(xù)加大，糧食**低收購價還在繼續(xù)提高。在鞏固和加強(qiáng)這些措施的同時，2007年下半年以來，決策層扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的政策思路出現(xiàn)新的變化，更加注重提高政策措施的針對性和有效性，其突出特征可以概括為“三個瞄準(zhǔn)”，即瞄準(zhǔn)具體品種、瞄準(zhǔn)重點地區(qū)、瞄準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

    1．瞄準(zhǔn)具體品種

    2007年下半年以來國家針對生豬、油料、奶牛相繼出臺了一攬子解決辦法。瞄準(zhǔn)這些品種，主要是因為即期供給不足（如生豬、油料）或面臨滑坡危險（如奶牛）。瞄準(zhǔn)油料有兩個背景。

    一是油料及植物油價格急劇上漲。扶持油料生產(chǎn)的一攬子政策是2007年9月出臺的，此前一段時期國內(nèi)油料及植物油價格受預(yù)期國內(nèi)產(chǎn)量下降和國際市場價格上漲的共同影響而急劇飆升。特別是當(dāng)時由于CBOT大豆價格和海運費的持續(xù)上漲使得我國大豆進(jìn)口成本持續(xù)上升。CBOT大豆10月期價較上年同期上漲63%，而海運費較上年上升將近94%，CBOT大豆期價和海運費的持續(xù)上漲不僅抵消了人民幣升值給大豆進(jìn)口帶來的優(yōu)惠，并且使得大豆進(jìn)口成本遠(yuǎn)高于上年同期水平。2007年9月國產(chǎn)大豆的收購價格較上年同期上漲51%～53%，而進(jìn)口大豆的港口分銷價格也較上年同期上漲49%～52%。大豆進(jìn)口成本的不斷上升遏制著國內(nèi)壓榨企業(yè)加工大豆的利潤，從而使得大豆進(jìn)口增長較為緩慢。2007年8月大豆進(jìn)口數(shù)量為293萬噸，環(huán)比下降3.4%，同比下降2.9%，而1～8月我國累計進(jìn)口大豆同比增幅也僅有1.8%，遠(yuǎn)低于市場原先預(yù)期水平。油料價格上漲**終要傳導(dǎo)到植物油價格上來。分品種看：

    油菜籽：8月底安徽菜籽進(jìn)廠價分別為3875元/噸，環(huán)比漲5.3%，同比高45.3%。

    菜  油：8月底浙江、安徽菜油出廠價格9150元/噸，環(huán)比漲5.2%，同比高63.4%。

    花  生：8月底山東中等油用花生仁進(jìn)廠價7300元/噸，環(huán)比漲4.3%，同比高31.5%。

    花生油：8月底山東國標(biāo)四級花生油出廠價格14200元/噸，環(huán)比漲1.4%，同比高57.8%。

    豆  油：8月底山東地區(qū)四級豆油集中出廠報價8500元/噸，環(huán)比漲3.0%，同比高53.6%。

    棕櫚油：8月底天津港24度棕櫚油7950～8050元/噸，環(huán)比漲0.9%，同比高62.3%。

    二是油料及植物油的自給率大幅度下降。大豆進(jìn)口量2006年為2827萬噸，2007年為3082萬噸，進(jìn)口量占國內(nèi)消費量的2/3。食用油進(jìn)口量2006年為671萬噸，2007年進(jìn)口量豆油為282.3萬噸、棕櫚油509.5萬噸、菜籽油37.5萬噸、葵花油及紅花油6.9萬噸、亞麻籽油1.3萬噸、橄欖油0.7萬噸、花生油1.1萬噸，共計植物油進(jìn)口總量約為839萬噸，加上進(jìn)口大豆折油，共占全國消費量的近2/3，全國人均消費進(jìn)口植物油20多斤。油料及植物油已成為我國農(nóng)產(chǎn)品中國際化程度**高的大宗品種。

    在決策層看來，食用植物油是城鄉(xiāng)居民重要的生活必需品，抓好油料生產(chǎn)，對于穩(wěn)定食用植物油市場、滿足消費需求、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。但近年來，油料生產(chǎn)效益偏低，農(nóng)民種植積極性下降，全國油料種植面積持續(xù)下滑，產(chǎn)量徘徊不前，國內(nèi)食用植物油產(chǎn)需缺口不斷擴(kuò)大。決策層進(jìn)而認(rèn)為，當(dāng)前加快恢復(fù)發(fā)展油料生產(chǎn)、保障市場供給的任務(wù)十分緊迫，各地區(qū)各有關(guān)部門務(wù)必要高度重視，充分認(rèn)識抓好油料生產(chǎn)的重要性，切實增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，采取綜合有效的政策措施，充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)油料生產(chǎn)迅速恢復(fù)發(fā)展。

    2．瞄準(zhǔn)重點地區(qū)

    長期以來，中國多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的地域分布比較廣泛，區(qū)域集中度不高，核心產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶不明顯。在上世紀(jì)90年代中期開始推行的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢逐步得到重視，區(qū)域布局調(diào)整被視作戰(zhàn)略性調(diào)整的重要舉措之一。進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)業(yè)部門制定和實施了優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃，優(yōu)先選擇出口潛力大的農(nóng)產(chǎn)品和重要的大宗農(nóng)產(chǎn)品，在資源條件好、生產(chǎn)規(guī)模大、區(qū)位優(yōu)勢明顯的主產(chǎn)區(qū)構(gòu)建具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)帶。在近年來出臺的農(nóng)業(yè)扶持政策中，也注意向主產(chǎn)區(qū)傾斜。如2004年以來的糧食**低收購價制度與2003年以前的糧食保護(hù)價收購制度，**大的區(qū)別在于實施的地域范圍不同，由以前的全國范圍實施調(diào)整為只在重點省實施。其他如良種補(bǔ)貼、糧食大縣獎勵補(bǔ)助，也都有明確的地域指向。

    這次就具體品種出臺的扶持政策，在地域指向上更加明確。以油料為例，明確要求調(diào)整區(qū)域布局，著力培育東北及內(nèi)蒙古高油大豆、長江流域“雙低”（低芥酸、低硫苷）油菜、黃淮海榨油花生以及特色油料等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶；要求長江流域擴(kuò)大冬閑田油菜種植面積，東北及內(nèi)蒙古地區(qū)通過合理輪作等適當(dāng)恢復(fù)大豆面積。為達(dá)此目的，在良種補(bǔ)貼資金、大縣獎勵補(bǔ)助資金和基地建設(shè)投資等的分配上向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶傾斜。

    3．瞄準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

    在我國幾十年來的農(nóng)業(yè)政策史中，就某一個具體品種出臺扶持政策的案例并不少見，但多是采用單項或少數(shù)幾項措施。這次就扶持一個具體品種的生產(chǎn)發(fā)展采用綜合措施，打組合拳，出臺一攬子解決方案，確實開歷史之先河。在一攬子解決方案中，扶持生產(chǎn)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)都有涉及：

    第一，瞄準(zhǔn)提高單產(chǎn)和品質(zhì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。單產(chǎn)低、品質(zhì)差是制約我國油料作物生產(chǎn)的重要因素。提高單產(chǎn)、改善品質(zhì)，關(guān)鍵在于加強(qiáng)新品種選育，大力推廣高產(chǎn)高油新品種。為此采取了幾項措施：一是加大良種補(bǔ)貼力度。擴(kuò)大大豆良種補(bǔ)貼規(guī)模，繼續(xù)對東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)種植高油大豆實行良種補(bǔ)貼，補(bǔ)貼規(guī)模由2007年的1000萬畝擴(kuò)大到2008年4000萬畝，補(bǔ)貼資金由1億元增加到4億元。設(shè)立油菜良種補(bǔ)貼項目，從2007年起在長江流域“雙低”油菜優(yōu)勢區(qū)（包括四川、貴州、重慶、云南、湖北、湖南、江西、安徽、河南、江蘇、浙江）實施油菜良種補(bǔ)貼，中央財政對農(nóng)民種植油菜給予每畝10元補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金10億元。二是提升科研創(chuàng)新能力。增加油料作物“種子工程”等項目資金投入，積極推進(jìn)國家油料作物改良中心建設(shè)。加快大豆國家工程研究中心建設(shè)，擇優(yōu)支持油料品種培育與產(chǎn)業(yè)化，推動優(yōu)質(zhì)油料新品種繁育及其產(chǎn)業(yè)化示范工程建設(shè)。加快高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、多抗的新品種培育，加強(qiáng)相關(guān)配套技術(shù)集成創(chuàng)新，加快建設(shè)油料作物育種技術(shù)平臺和新品種產(chǎn)業(yè)化基地。三是加快新品種新技術(shù)推廣。加大農(nóng)業(yè)科技入戶項目對油料主產(chǎn)區(qū)的支持力度，積極推廣油料重大技術(shù)和優(yōu)良新品種。重點推廣高油大豆、“雙低”油菜、高產(chǎn)花生新品種，加快普及大豆密植、油菜輕簡栽培、花生地膜覆蓋等技術(shù)，分品種建立高產(chǎn)示范展示區(qū)，實現(xiàn)良種良法相配套。

    第二，瞄準(zhǔn)調(diào)動農(nóng)民積極性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。農(nóng)民是生產(chǎn)經(jīng)營主體，調(diào)動農(nóng)民積極性至關(guān)重要。一是支持發(fā)展油料生產(chǎn)機(jī)械化，減輕農(nóng)民勞動強(qiáng)度。支持油料播種、收獲機(jī)械研究和開發(fā)，進(jìn)一步增加農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼項目資金規(guī)模，抓緊啟動重點油菜產(chǎn)區(qū)全程機(jī)械化工作試點，切實解決油料生產(chǎn)勞動強(qiáng)度大、費工費時問題。二是開展油料作物保險試點，降低農(nóng)民油料生產(chǎn)自然風(fēng)險。國家逐步將油料作物納入農(nóng)業(yè)保險范圍并給予保費補(bǔ)貼。各地也要積極支持保險機(jī)構(gòu)開展油料作物保險業(yè)務(wù)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶投保。三是促進(jìn)油料產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低農(nóng)民的市場風(fēng)險。引導(dǎo)生產(chǎn)規(guī)模較大、效益較好的油脂加工企業(yè)，在主產(chǎn)區(qū)建立原料生產(chǎn)基地，與農(nóng)戶簽訂產(chǎn)銷訂單。

    第三，瞄準(zhǔn)調(diào)動地方積極性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是建立對油料生產(chǎn)大縣的獎勵政策。從2008年開始，中央財政將綜合考慮糧油生產(chǎn)情況，統(tǒng)籌研究對油料生產(chǎn)大縣與產(chǎn)糧大縣的獎勵政策。二是加大對油料生產(chǎn)基地建設(shè)的支持。“十一五”期間國家將增加油料生產(chǎn)基地建設(shè)投資規(guī)模，在東北三省及內(nèi)蒙古自治區(qū)大豆產(chǎn)區(qū)、長江流域油菜產(chǎn)區(qū)建設(shè)一批生產(chǎn)基地，重點改善良種繁育和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件。

    第四，瞄準(zhǔn)穩(wěn)定大豆和食用植物油市場的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是健全儲備制度。完善中央和地方兩級儲備體系，適當(dāng)擴(kuò)大中央儲備規(guī)模。鼓勵大型國有糧油加工企業(yè)適當(dāng)增加商業(yè)周轉(zhuǎn)儲備，由國家通過招標(biāo)方式確定具體承儲企業(yè)和承儲數(shù)量，政府給予一定的貸款貼息支持。二是建立產(chǎn)銷預(yù)警體系。加強(qiáng)信息分析和預(yù)警，建立準(zhǔn)確、可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，及時發(fā)布生產(chǎn)、進(jìn)口、流通等信息，引導(dǎo)生產(chǎn)發(fā)展，維護(hù)市場秩序。三是培育期貨市場。在已有大豆、豆油、菜籽油品種的基礎(chǔ)上，增加棕櫚油期貨交易品種，支持國內(nèi)企業(yè)參與期貨市場交易。四是科學(xué)引導(dǎo)社會消費。提倡健康生活方式，引導(dǎo)合理食油用油。堅持食用優(yōu)先，嚴(yán)格控制油菜轉(zhuǎn)化生物柴油項目。從緊控制油料和食用植物油出口。

    三、對完善農(nóng)業(yè)扶持政策的幾點思考

    這幾年我國農(nóng)業(yè)政策確實發(fā)生了歷史性變化，“少取”已經(jīng)終結(jié)，“多予”力度逐步加大。但新政策的出臺帶有很大偶發(fā)性。2004年初集中出臺的幾項普惠式政策、2005年和2006年先后追加出臺的產(chǎn)糧大縣獎勵補(bǔ)助和農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策、2007年下半年就單個品種集中出臺的一攬子政策，都是在當(dāng)時特殊背景下做出的救急性對策。盡管這些政策“立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)”，有可能長期執(zhí)行下去，但畢竟缺乏整體設(shè)計，我國農(nóng)業(yè)政策體系的大致輪廓和基本框架并不清晰。農(nóng)業(yè)政策有較強(qiáng)的路徑依賴，某項政策一旦實行就很難再糾正過來。因此，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)政策的長遠(yuǎn)考慮和整體設(shè)計是必要的。設(shè)計我國農(nóng)業(yè)政策的總體框架應(yīng)考慮以下幾點：第一，與我國發(fā)展階段和基本國情相適應(yīng)，兼顧工業(yè)化城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要；第二，與WTO規(guī)則相適應(yīng)，遵循黃箱政策總量限制的有關(guān)規(guī)定；第三，與市場規(guī)律相適應(yīng)，有所為有所不為，一般產(chǎn)品主要靠市場調(diào)節(jié)；第四，以提高農(nóng)業(yè)競爭力和產(chǎn)能為著眼點，瞄準(zhǔn)重點產(chǎn)品、重點產(chǎn)區(qū)和重點農(nóng)戶；第五，突出政策組合，在信貸、保險等薄弱環(huán)節(jié)多下功夫；第六，完善政策傳導(dǎo)機(jī)制，利用合作組織、龍頭企業(yè)等執(zhí)行良種補(bǔ)貼、保費補(bǔ)貼等政策，以提高政策執(zhí)行效率，實現(xiàn)政治正確與經(jīng)濟(jì)有效的有機(jī)統(tǒng)一。 

 

  

農(nóng)業(yè)部農(nóng)機(jī)試驗鑒定總站

發(fā)表于 @ 2008年06月18日 07:57:00 |點擊數(shù)（）

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