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 我國(guó)稅制改革有“五大焦點(diǎn)”

財(cái)政問(wèn)題無(wú)小事，它關(guān)系到“收”與“支”，涉及國(guó)家、地區(qū)、部門、企業(yè)和個(gè)人利益。2004年財(cái)政增收5300億元，是我國(guó)有史以來(lái)財(cái)政增幅**大、增速**快的一年。而增收，也提供了進(jìn)一步改革的機(jī)會(huì)。即將召開(kāi)的全國(guó)兩會(huì)，必將討論稅種、稅率及財(cái)政支出等問(wèn)題。 

焦點(diǎn)1：GDP快，稅收更快?

　　我國(guó)連續(xù)十年的財(cái)政收入增長(zhǎng)速度均大于GDP的增長(zhǎng)速度，如國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由1994年到2003年增加了150%，而財(cái)政收入?yún)s增加了316%。

　　夏杰長(zhǎng)：中國(guó)正處于工業(yè)化時(shí)期，工商業(yè)持續(xù)快速增長(zhǎng)。這幾年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速升級(jí)，特別是第二產(chǎn)業(yè)增幅一直高于GDP的增長(zhǎng)，導(dǎo)致了稅收增幅較大（我國(guó)稅源歷來(lái)就是依賴第二產(chǎn)業(yè)）。但是，不可否認(rèn)的是，增長(zhǎng)幅度應(yīng)該是基本同步才合理。不可能稅收收入的增長(zhǎng)大于經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，而且連續(xù)多年都是這樣，已經(jīng)排除征收和統(tǒng)計(jì)的時(shí)間差問(wèn)題。

　　夏業(yè)良：財(cái)政收入的增加使得政府能夠獲得更多的資源，有可能向社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但財(cái)政收入增加速率是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速率的210．7%則是較為罕見(jiàn)的。我認(rèn)為是一種不正常的現(xiàn)象，它意味著政府獲得費(fèi)用的比率甚至不止兩倍于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速率。在當(dāng)前政府預(yù)算約束程度有限和決策透明化程度較低以及腐敗案例比比皆是的制度背景下，政府占有資源過(guò)多，未必能使社會(huì)福利達(dá)到**大化。

　　馮興元：2000年~2003年我國(guó)宏觀邊際稅負(fù)水平（即新增稅收收入占新增GDP的百分比）分別為32．3%、32．1%、40．8%和37．3%。2004年達(dá)30．4%。這意味著，近幾年每年的新增稅收收入占新增GDP的百分比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率。這些僅僅涉及稅收，而不涉及大量的預(yù)算外收入，如果算入的話則更高。這里部分是加強(qiáng)稅收收入管理的結(jié)果，部分是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)致稅收增長(zhǎng)的結(jié)果。還有一些地方的稅收當(dāng)局為了完成稅收指標(biāo)，要求本地企業(yè)借債上稅。

　　如果百姓對(duì)稅收負(fù)擔(dān)有話語(yǔ)權(quán)和參與決策權(quán)，很難想像其能夠容忍宏觀邊際稅負(fù)水平維持在這么高的地方。

　　秋風(fēng)：人民納稅是用于購(gòu)買政府提供的公共服務(wù)和公共品。公共服務(wù)和公共品當(dāng)然多多益善，但在社會(huì)財(cái)富既定的情況下，政府拿得多則人民可支配的財(cái)富就減少，而政府使用資源的效率天然低于個(gè)人和企業(yè)，因而，稅負(fù)應(yīng)有一定限度。

　　劉尚希：要做出準(zhǔn)確的判斷，我們首先必須弄清楚導(dǎo)致稅收大幅度超收的原因是什么。如果是現(xiàn)行稅制導(dǎo)致了2004年稅收收入大幅度超GDP增長(zhǎng)，則意味著是制度性因素在起作用，今后也會(huì)出現(xiàn)這種情況。長(zhǎng)此下去，經(jīng)濟(jì)將會(huì)不堪重負(fù)，妨礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這就要求我們對(duì)現(xiàn)行稅制進(jìn)行全面改革。反之，若是管理技術(shù)性因素帶來(lái)的，則說(shuō)明名義稅負(fù)水平較高，在管理技術(shù)水平低下的條件下，名義稅負(fù)與實(shí)際稅負(fù)的差距大，名義稅負(fù)高一點(diǎn)無(wú)足輕重；而隨著管理技術(shù)水平的不斷提高，實(shí)際稅負(fù)不斷地接近名義稅負(fù)，表明降低法定的名義稅負(fù)就變得十分迫切。但是，如果主要是偶發(fā)性因素導(dǎo)致了2004年稅收的超速增長(zhǎng)，那么，對(duì)這種高速增長(zhǎng)就無(wú)須擔(dān)心。可見(jiàn)，如何看待2004年的稅收增長(zhǎng)不是幾句話就能說(shuō)清楚的，我們不能憑一種直覺(jué)輕率地下結(jié)論。

　　焦點(diǎn)：2收入、支出、程序透明化?

　　由于納稅主體正向個(gè)人轉(zhuǎn)移（如私營(yíng)企業(yè)、合資企業(yè)和個(gè)人所得稅），社會(huì)公眾對(duì)公開(kāi)透明的財(cái)政支出訴求越來(lái)越高。

　　馮興元：首先需要在憲法、財(cái)政或者稅收基本法、一般法律中確立各級(jí)政府的事權(quán)劃分，然后在此基礎(chǔ)上確立所需支出，再確定所需收入。各級(jí)人大要真正發(fā)揮財(cái)政預(yù)算的決策權(quán)。所有各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告和支出計(jì)劃的臨時(shí)變更必須及時(shí)采取公示制。不僅要公布預(yù)算大項(xiàng)，而且要公示各級(jí)政府各大部門的預(yù)算和理由。只有這樣，人大和審計(jì)部門才容易決策和審計(jì)，百姓才容易參與評(píng)判財(cái)政效率和公平原則是否得到遵循，有些地方是否可以得到改進(jìn)。

　　秋風(fēng)：有一點(diǎn)必須注意，中國(guó)盡管名義稅負(fù)水平不高，但在正式的稅之外，個(gè)人和企業(yè)還需向政府繳納具有稅的性質(zhì)的其他費(fèi)。學(xué)者估計(jì)，社會(huì)實(shí)際稅負(fù)水平在30%以上，其中稅外負(fù)擔(dān)不小于名義稅負(fù)。稅外負(fù)擔(dān)是對(duì)法治的財(cái)政原則的直接踐踏。稅外負(fù)擔(dān)具有稅的實(shí)質(zhì)，但卻沒(méi)有經(jīng)過(guò)征稅的批準(zhǔn)程序，未經(jīng)人民或其代表同意即開(kāi)征；又未納入公共財(cái)政的分配體系，稅款的使用不受人民的監(jiān)督。因而，建立公共財(cái)政的第一要?jiǎng)?wù)在于，政府只能以稅的形式獲得收入；可以有一些例外，但不能像現(xiàn)在這樣，例外反而大于正常。

　　夏業(yè)良：對(duì)政府公共支出的監(jiān)督體現(xiàn)在各級(jí)人民代表大會(huì)以及政府審計(jì)部門的日常監(jiān)督工作以及大眾媒體的跟蹤監(jiān)督上。除了預(yù)算和決算報(bào)告之外，還應(yīng)當(dāng)由具體執(zhí)行部門提交實(shí)施報(bào)告，匯報(bào)支出情況及其成效。在政府收入程序上應(yīng)當(dāng)做到收入項(xiàng)目合法與透明，提供有效和完整的納稅證明及其相關(guān)記錄，積極接受廣大納稅人的監(jiān)督和質(zhì)疑。

　　秋風(fēng)：財(cái)政是憲政**重要的問(wèn)題，根據(jù)憲政主義的財(cái)政原則，政府的全部收支，應(yīng)當(dāng)完備地體現(xiàn)于行政部門提交給議會(huì)的預(yù)算報(bào)告中。只有經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，預(yù)算案才具有法律效力，政府才可征稅、開(kāi)支。像日本、美國(guó)這樣的主要經(jīng)濟(jì)體，其財(cái)政年度都與歷法年度不同。財(cái)政年度之所以與歷法年度錯(cuò)開(kāi)，主要是為了遷就預(yù)算編制與審批程序。

　　中國(guó)的財(cái)政年度與歷法年度相同，但我們的財(cái)政年度卻與預(yù)算周期不相吻合。根據(jù)目前的慣例，全國(guó)人大在每年3月初到中旬開(kāi)會(huì)，審議批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算報(bào)告。加上財(cái)政部和各部門的審批過(guò)程所耗費(fèi)的時(shí)間，中央各部門所屬單位的預(yù)算要到4月底5月初才能得到批準(zhǔn)。而此時(shí)，預(yù)算年度、或者說(shuō)財(cái)政年度已經(jīng)過(guò)去至少1/3了。相應(yīng)地，至少1/3的預(yù)算開(kāi)支也應(yīng)當(dāng)已經(jīng)花出去了。

　　因此，有必要改變預(yù)算年度即財(cái)政的起迄時(shí)間，參照目前全國(guó)人大的慣例，應(yīng)當(dāng)對(duì)《預(yù)算法》第十條予以修訂：預(yù)算年度和財(cái)政年度始于每年的4月1日，終于每年的3月31日。這能使政府全年的開(kāi)支至少具有程序上的合法性。

　　焦點(diǎn)3：個(gè)稅起征點(diǎn)之爭(zhēng)

　　個(gè)稅改革呼聲很高，反映了人們對(duì)社會(huì)財(cái)富分配格局的不滿。個(gè)稅固然存在問(wèn)題，但是收入差距調(diào)節(jié)卻不能僅僅靠個(gè)稅來(lái)解決。

　　馮興元：提高起征點(diǎn)可以大大減少征稅成本。起征點(diǎn)之上**低檔次的稅率很低，才5%但征稅成本與征收更高檔次收入時(shí)一樣。**高檔次的稅率又很高，稅率達(dá)45%（工資、薪金所得）。

　　像新加坡這樣的國(guó)家，個(gè)人所得稅的**高稅率只有22%2005年新加坡政府預(yù)算案聲明中宣布了把它降低到20%。我相信諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主哈耶克的個(gè)稅觀點(diǎn)。他認(rèn)為即使個(gè)稅采用比例稅率，所征稅收從額度上看也是累進(jìn)的，即收入低者少納稅，收入高者多納稅。哈耶克贊成一種輕度累進(jìn)稅率。

　　我國(guó)改革個(gè)稅的**好辦法應(yīng)該是：第一，首先規(guī)定人人有義務(wù)納稅，然后規(guī)定一定月收入額度之下免稅，比如1600元；第二，減少個(gè)稅收入檔次，把**低應(yīng)稅個(gè)稅收入的稅率從當(dāng)前的5%提高到8%左右，把**高應(yīng)稅個(gè)稅收入檔次的稅率減少到30%以內(nèi)。**好的方式是單一稅率外加一個(gè)收入個(gè)人所得豁免額。

　　夏業(yè)良：我國(guó)的稅務(wù)機(jī)關(guān)還不是獨(dú)立的稅收政策制定與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，缺乏自主和統(tǒng)一的稅收政策原則，有關(guān)個(gè)人所得稅問(wèn)題的專項(xiàng)研究明顯滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，以至于超過(guò)1/4世紀(jì)以前制定的個(gè)人所得稅起征點(diǎn)迄今為止仍然沒(méi)有改變，而幾乎沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性改進(jìn)的個(gè)人所得稅起征點(diǎn)政策方案依然是猶抱琵琶半遮面，很有可能胎死腹中。

　　夏杰長(zhǎng)：原來(lái)的個(gè)人所得稅設(shè)計(jì)上采用了“分類”式所得稅，就是根據(jù)不同的收入來(lái)源來(lái)設(shè)計(jì)稅收標(biāo)準(zhǔn)，在不同環(huán)節(jié)上抵扣。這種稅政府征收方便，但卻不能體現(xiàn)人與人的收入差距。因?yàn)橛械娜耸杖雭?lái)源多，有的人收入來(lái)源單一。**合理的應(yīng)該是以人為單位，把他所有的收入加起來(lái)征收。但是考慮到觀念上的接受程度及征管難度，因此目前采取分類和綜合相結(jié)合的方式征收個(gè)人所得稅。

　　焦點(diǎn)4：結(jié)構(gòu)性矛盾會(huì)被放大?

　　中國(guó)的預(yù)算制度是增量預(yù)算，如果放大目前不合理的結(jié)構(gòu)就等于固化了矛盾，或許還不如不增收。

　　夏業(yè)良：**不應(yīng)該放大的不合理表現(xiàn)是政府行政性支出過(guò)大，或者說(shuō)政府自身的運(yùn)行成本過(guò)高。而政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)與政府的財(cái)政收入規(guī)模極為不相稱。必須對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行根本性的變革，大幅度縮減公務(wù)員數(shù)量規(guī)模，同時(shí)對(duì)公務(wù)員提出更高的職業(yè)道德和技能要求。這當(dāng)然不會(huì)是“帕累托改進(jìn)”，因?yàn)檫@必然會(huì)觸及既得利益階層。但是如果不變革，龐大臃腫的公務(wù)員隊(duì)伍總有一天會(huì)使國(guó)家不堪重負(fù)。

　　馮興元：增收了，不能按照基數(shù)法來(lái)確定各部門的支出，而是要改變預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)，提高預(yù)算支出的效率。比如我國(guó)基礎(chǔ)教育和基本衛(wèi)生的支出偏低，而這兩者是外溢性**大的領(lǐng)域。這方面投入越多，百姓素質(zhì)越高，犯罪率越低，生活越趨近于小康。至于資金來(lái)源為何級(jí)政府，則由各級(jí)政府之間協(xié)調(diào)解決。由于中央政府獲得了很大一塊財(cái)政收入，而且財(cái)政體制本身也是中央確定的，地方上的**低人均教育支出缺口應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)安排彌補(bǔ)。

　　焦點(diǎn)5：中央與地方的稅收分配

　　中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不夠清晰合理，各級(jí)政府缺乏與本級(jí)公共服務(wù)職能及其公共開(kāi)支相適應(yīng)的正常財(cái)稅收入來(lái)源，導(dǎo)致地方政府紛紛開(kāi)辟旁門左道以增加財(cái)政收入。

　　夏業(yè)良：財(cái)政聯(lián)邦制的理論重在說(shuō)明稅收權(quán)利與支出責(zé)任（提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)或準(zhǔn)公共產(chǎn)品）在各級(jí)政府之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。從實(shí)證的角度看，如果關(guān)于地方公共產(chǎn)品提供的決策是由該產(chǎn)品服務(wù)的特定區(qū)域內(nèi)居民集體選擇的結(jié)果，則對(duì)該公共產(chǎn)品所涉及到的收益和成本的衡量將更為準(zhǔn)確。因此我傾向于支持中央政府與地方政府在稅收和支出責(zé)任上的劃分更為明確，并且盡可能讓地方政府享有更多的自主支配權(quán)。馮興元：地方應(yīng)該有權(quán)開(kāi)征本地的財(cái)產(chǎn)稅。中央可以對(duì)特定類型的財(cái)產(chǎn)設(shè)置一定的稅基和稅率范圍，地方可以在此范圍內(nèi)選擇加征稅率。由此也引入了一定程度的稅收競(jìng)爭(zhēng)，投資者和財(cái)產(chǎn)所有者可以選擇**佳的稅負(fù)——公共服務(wù)組合。

　　夏杰長(zhǎng)：在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)。之所以用“稅政管理權(quán)”而不是用“稅收管理權(quán)”，原因在于中國(guó)是一個(gè)立法權(quán)高度集中的國(guó)家。只能在國(guó)家所既定的框架內(nèi)，給予地方一定的調(diào)整權(quán)。

                                                   （——選自《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》）