——農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼領(lǐng)域職務(wù)犯罪調(diào)查

■調(diào)查報(bào)告 


　　農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策是黨和國(guó)家實(shí)施的一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策。自2004年中央將農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼專項(xiàng)納入國(guó)家“三補(bǔ)貼、兩減免”的支農(nóng)惠農(nóng)政策以來，短短6年時(shí)間，資金規(guī)模已由**初的7000萬元增加到2009年的130億元。然而，隨著農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策資金規(guī)模“水漲船高”，各方利益團(tuán)體的種種違規(guī)動(dòng)作也隨之“層出不窮”。搭農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策“便車”借機(jī)謀利的行為開始浮出水面。山東省陽信縣檢察院結(jié)合在農(nóng)機(jī)系統(tǒng)查辦的職務(wù)犯罪案件，對(duì)該系統(tǒng)案件類型、案發(fā)特點(diǎn)、原因進(jìn)行了調(diào)查分析。

　　一、案發(fā)特點(diǎn)

　　(一)犯罪主體、手段多樣。農(nóng)機(jī)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪觸及了受賄罪、單位受賄罪和貪污罪三個(gè)罪名，其中受賄罪是國(guó)家工作人員，單位受賄罪的主體是農(nóng)機(jī)主管部門，貪污罪的主體則是國(guó)家工作人員和非國(guó)家工作人員組成的共同犯罪主體。犯罪主體的多樣性是源于手段種類多，通過對(duì)犯罪類型的分析，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼領(lǐng)域中的職務(wù)犯罪手段集中體現(xiàn)在利用職權(quán)進(jìn)行權(quán)錢交易和共同套取公款上，特別是前者，根據(jù)回扣的收取方式和**終去向的差別，分別構(gòu)成個(gè)人受賄和單位受賄。

　　(二)犯罪對(duì)象與農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼款具有關(guān)聯(lián)性。農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼從原來每年數(shù)千萬到2009年補(bǔ)貼130多個(gè)億，巨大的變化引起了各方高度的關(guān)注，該領(lǐng)域的各類職務(wù)犯罪和巨大的利益沖擊有著直接、間接的關(guān)聯(lián)性。比如套取農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼款的貪污行為，犯罪對(duì)象就直接指向了農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼。由于每年中央下?lián)芨魇〉霓r(nóng)機(jī)補(bǔ)貼款是定額的，其中如果出現(xiàn)虛報(bào)冒領(lǐng)的行為，自然會(huì)擠占購機(jī)補(bǔ)貼惠農(nóng)的空間。再如，農(nóng)機(jī)部門或農(nóng)機(jī)工作人員的受賄行為，雖然從表面上看賄款都是經(jīng)銷商個(gè)人的錢財(cái)，然而“羊毛出在羊身上”，這些所謂的“公關(guān)費(fèi)”**終都會(huì)在農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼中“埋單”，因?yàn)榻?jīng)銷商行賄的目的是為了獲得更多利潤(rùn)，為了抵減行賄的成本，經(jīng)銷商一般是通過提高農(nóng)機(jī)產(chǎn)品售價(jià)的方式把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給購機(jī)農(nóng)戶，進(jìn)而也就縮小農(nóng)戶得到的實(shí)惠，給農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼打了“折扣”。

　　(三)賄賂已經(jīng)成為農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼領(lǐng)域的潛規(guī)則。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)機(jī)主管部門或個(gè)人收受、索要農(nóng)機(jī)經(jīng)銷商的商品回扣，以及收受購機(jī)農(nóng)戶的“好處費(fèi)”，已經(jīng)成為農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼領(lǐng)域的潛規(guī)則。在被調(diào)查的農(nóng)機(jī)主管部門中，從2005年至2008年間，每年都有10余家經(jīng)銷商給予農(nóng)機(jī)主管部門或個(gè)人回扣。對(duì)此，有的農(nóng)機(jī)經(jīng)銷商反映:“雖說我的農(nóng)機(jī)產(chǎn)品很受農(nóng)戶歡迎，也在《農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼目錄》中，但如果我不拿‘農(nóng)機(jī)推廣費(fèi)’，農(nóng)機(jī)部門照樣以我的產(chǎn)品不適合本地生產(chǎn)為由，把我排除在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)之外，況且農(nóng)機(jī)70%的貨款是先由農(nóng)機(jī)局代收的，我要不給他們回扣，那70%的貨款會(huì)被推遲給付，我的資金就無法周轉(zhuǎn)。”由此看來，農(nóng)機(jī)部門不僅決定著企業(yè)能否進(jìn)入這個(gè)特定的農(nóng)機(jī)市場(chǎng)，而且還卡住了企業(yè)資金的周轉(zhuǎn)，這就難怪農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼領(lǐng)域形成了如此牢固的“潛規(guī)則”。

　　二、犯罪原因

　　(一)利益驅(qū)動(dòng)，權(quán)力尋租。目前的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策留給農(nóng)機(jī)部門的權(quán)力空間比較大，一是審查購機(jī)農(nóng)戶是否符合補(bǔ)貼條件;二是借農(nóng)機(jī)推廣的名義，指定農(nóng)戶購買某些農(nóng)機(jī)品牌，雖然國(guó)家已經(jīng)明令禁止農(nóng)機(jī)主管部門指定農(nóng)機(jī)品牌，但實(shí)踐中農(nóng)機(jī)部門對(duì)農(nóng)機(jī)廠家的銷售仍執(zhí)掌“生殺大權(quán)”;三是直接介入市場(chǎng)交易，與購機(jī)農(nóng)戶簽訂購機(jī)合同，收取貨款。

　　上述三項(xiàng)權(quán)力在實(shí)施過程中，逐漸地成為了一些農(nóng)機(jī)部門或個(gè)人掘取利益的工具。當(dāng)農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼金額突破百億元后，巨大利益的誘惑使某些農(nóng)機(jī)主管部門和個(gè)人不再甘心成為一個(gè)“中立者”，而是不斷延伸權(quán)力的觸角，竭盡所能從中分得一杯羹。一些農(nóng)機(jī)主管部門借“農(nóng)機(jī)推廣”的名義收受經(jīng)銷商的賄賂、借審查購機(jī)農(nóng)戶資格的便利收受農(nóng)戶的好處費(fèi)等行為，就是典型的權(quán)力尋租的表現(xiàn)。

　　(二)監(jiān)管不到位，造成農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼款流失。在農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼發(fā)放過程中，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼款從中央下?lián)艿礁魇?，資金流轉(zhuǎn)過程并不經(jīng)過市、縣?？h一級(jí)農(nóng)機(jī)主管部門的職責(zé)是審查購機(jī)農(nóng)戶是否符合補(bǔ)貼條件，然而制度的設(shè)計(jì)缺少了監(jiān)督，致使個(gè)別農(nóng)機(jī)部門的工作人員伙同經(jīng)銷商編造虛假購機(jī)手續(xù)，套取補(bǔ)貼款。

　　造成上述現(xiàn)象的原因有三:一是缺少自上而下有效的權(quán)力監(jiān)管?？h級(jí)農(nóng)機(jī)部門對(duì)購機(jī)農(nóng)戶的資格審查后要上報(bào)審核，而省市兩級(jí)農(nóng)機(jī)部門往往都是進(jìn)行形式審查，缺少實(shí)體審查。二是缺少自下而上的輿論監(jiān)督，農(nóng)機(jī)部門對(duì)購機(jī)農(nóng)戶的審查情況公布不全面、不及時(shí)，張榜公示往往流于形式。三是缺少由里到外的自我約束，農(nóng)機(jī)主管部門內(nèi)部缺少自我約束機(jī)制，各種重大事項(xiàng)往往靠部門負(fù)責(zé)人“一言堂”，其他分管領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員形同虛設(shè)，成為了“一把手”的傀儡。

　　(三)法律觀念淡薄。在農(nóng)機(jī)部門，個(gè)別人員甚至把收受回扣、貪污農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼款當(dāng)成是為單位創(chuàng)收的正當(dāng)途徑，有的甚至揚(yáng)言:“我們單位從上一任領(lǐng)導(dǎo)就是這樣，也不好改了，我們這么辦**多也就是多吃多占，還能是違法犯罪?”由于對(duì)法律的無知，行為上已經(jīng)到了忘乎所以的地步。

　　三、預(yù)防對(duì)策

　　(一)減少中間環(huán)節(jié)，鏟除權(quán)力尋租的土壤。通過以上分析不難發(fā)現(xiàn)，中間環(huán)節(jié)過多、行政權(quán)力干擾，是誘發(fā)農(nóng)機(jī)部門及其內(nèi)部人員職務(wù)犯罪的重要原因。因此，在農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)上應(yīng)逐漸完善市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的調(diào)整，尊重市場(chǎng)規(guī)律，給農(nóng)機(jī)主管部門一個(gè)準(zhǔn)確的定位。

　　農(nóng)機(jī)主管部門不宜作為農(nóng)機(jī)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)中的合同主體，而應(yīng)是監(jiān)管主體;產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)也應(yīng)從經(jīng)銷商→農(nóng)機(jī)局→農(nóng)戶的間接渠道，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)銷商→農(nóng)戶的直接渠道，從合同簽訂到付款、交貨的全過程，農(nóng)機(jī)局僅作為監(jiān)管主體依法審查農(nóng)戶購機(jī)資格，不得干擾雙方交易行為。這樣設(shè)計(jì)，一方面可以避免農(nóng)機(jī)局借助簽合同之機(jī)，以“農(nóng)機(jī)推廣”為由，指定農(nóng)民購買某一種特定品牌的農(nóng)機(jī)產(chǎn)品，消除農(nóng)機(jī)主管部門對(duì)企業(yè)和農(nóng)戶的權(quán)力干擾;另一方面可以在企業(yè)和農(nóng)戶之間建立通暢的信息渠道，促使企業(yè)與農(nóng)戶之間形成公平交易、企業(yè)與企業(yè)之間形成公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　(二)明確權(quán)力界限，還權(quán)于民。擴(kuò)張是權(quán)力的本性，如果不加限制，任何權(quán)力都會(huì)“出軌”而侵入私權(quán)的領(lǐng)域。以農(nóng)機(jī)部門的農(nóng)機(jī)推廣職能為例，這項(xiàng)職能本意是，農(nóng)機(jī)部門通過在信息流通、監(jiān)督管理等職能方面的優(yōu)勢(shì)，努力發(fā)揮職能部門的服務(wù)作用，將適合農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)機(jī)設(shè)備和技術(shù)介紹給廣大農(nóng)戶。然而，由于該項(xiàng)職能缺乏明確限制，一些農(nóng)機(jī)部門在實(shí)施過程中就出現(xiàn)了偏差、甚至背離了職能設(shè)置的宗旨，以服務(wù)為名，搞權(quán)力補(bǔ)貼、人情補(bǔ)貼，變惠“農(nóng)”為惠“己”。因此，法律法規(guī)或政策應(yīng)當(dāng)對(duì)類似農(nóng)機(jī)推廣這樣的“模糊職能”明確化，指出哪些可為，哪些不可為，特別對(duì)不可為的行為，要明確責(zé)任追究辦法和處罰機(jī)制，不給個(gè)別部門和人員留下制度漏洞。

　　(三)搭建陽光交易平臺(tái)，嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的實(shí)施過程。農(nóng)機(jī)部門可以嘗試設(shè)立農(nóng)機(jī)交易場(chǎng)所，為農(nóng)機(jī)經(jīng)銷商提供攤位和展銷場(chǎng)地，農(nóng)機(jī)經(jīng)銷商負(fù)責(zé)組織列入補(bǔ)貼目錄的農(nóng)機(jī)產(chǎn)品在交易所展示和銷售;同時(shí)配備專用計(jì)算機(jī)、掃描儀、打印機(jī)、視頻攝像頭等設(shè)備，將農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的申請(qǐng)、協(xié)議上報(bào)、審核、供貨審批、補(bǔ)貼資金結(jié)算等環(huán)節(jié)納入網(wǎng)上辦公平臺(tái)。同時(shí)，還要做到程序嚴(yán)密、運(yùn)行透明。農(nóng)機(jī)交易所受理農(nóng)戶申請(qǐng)，根據(jù)優(yōu)先條件和報(bào)名先后次序確定購機(jī)補(bǔ)貼對(duì)象。筆者認(rèn)為，農(nóng)戶購買補(bǔ)貼機(jī)具的具體操作程序可以設(shè)計(jì)為以下步驟:(1)咨詢了解政策;(2)看樣選機(jī)、確定機(jī)具規(guī)格型號(hào)、與供貨方在限價(jià)內(nèi)議價(jià)定價(jià);(3)現(xiàn)場(chǎng)拍攝購置農(nóng)民數(shù)碼照片，連同有效證件提出購機(jī)申請(qǐng)，上傳購機(jī)管理系統(tǒng);(4)交易所進(jìn)行資格初審，簽訂補(bǔ)貼購機(jī)申請(qǐng);(5)省、市農(nóng)機(jī)局市場(chǎng)監(jiān)管員網(wǎng)上核審，購機(jī)補(bǔ)貼申請(qǐng)(協(xié)議)生效，向供貨方下達(dá)供貨通知單;(6)購機(jī)戶向供貨方繳付購機(jī)差價(jià)款，供貨方出具發(fā)票;(7)購機(jī)戶持供貨通知單、購機(jī)補(bǔ)貼申請(qǐng)(協(xié)議)表、繳付購機(jī)差價(jià)款發(fā)票到供貨處辦理提貨。
　　(見2009年12月9日《檢查日?qǐng)?bào)》　作者：常明明 作者單位:山東省陽信縣人民檢察院)